在由众多制度组成的中国农村制度体系中，土地制度居于基础性职位。新中国建立后，社会主义农业经济体制的建设，首先从土地制度开始，而肇始于20世纪70 年月末期的中国农村革新也是从土地制度破题的。

“土地”的观点很是宽泛，根据《中华人民共和领土地治理法》，土地可分为农用地、建设用地和未使用地。“农用地是指直接用于农业生产的土地，包罗耕地、林地、草地、农田水使用地、养殖水面等。”本文所讨论的土地特指农用地，限于篇幅，主要讨论耕地占有、使用等一系列相关制度，首先讨论新中国建立后农村公有土地制度的形成，然后讨论革新的历程及生长趋势。

一、农村公有土地制度的形成及特点 （一）1949—1956 年：农村土地公有制度的开端形成新中国建立后，全国规模内的土地革新，使获得土地的农民生产努力性极大提高。一些缺少生产资料的农民为相识决生产中遇到的难题，根据自愿互利的原则，开始在私有产业的基础上举行相助互助，建立了相助组。1951 年公布的《中国共产党中央委员会关于农业生产相助互助的决议（草案）》把相助组分为三种：简朴的劳动相助、常年相助组和以土地入股为特点的农业生产互助社。1953 年，中共中央公布了《中国共产党中央委员会关于生长农业生产互助社的决议》，致力于通过互助社引导农民过渡到更高级的社会主义。

1955 年颁布了《农业生产互助社示范章程》，1956年颁布了《高级农业生产互助社示范章程》，至1956 年4 月，全国绝大多数地域已经基本完成了低级形式的农业互助化，10 月底，多数省市实现了高级形式的互助化。至此，我国农村土地团体所有制开端形成，团体所有制和部门团体所有制的互助经济已经在农业经济中占据了绝对优势职位。（二）1957—1978 年：人民公社时期的土地制度1958 年8 月，中共中央公布《关于在农村建设人民公社问题的决议》。

决议推行的人民公社规模，以一乡一社、两千户左右农户为尺度，并给出了小社并大社进而升级为人民公社的做法和步骤。由于规模过大，不行制止地导致了生产效率下降、社员收入平均化和“四多四少”问题，为此，1959 年8 月，中共中央政治局通过了《关于人民公社的十八个问题》，首次明确了人民公社的三级所有制，即人民公社所有制、生产大队（原高级社）所有制和生产队所有制，其中生产大队所有制为主导。1962 年9 月宣布的《农村人民公社事情条例修正草案》（即人民公社“六十条”）明确了人民公社的基本核算单元是生产队，实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益分配。

直到1978年启动农村革新前，只管中间略有调整，中国农村一直实行“三级所有，队为基础”的土地团体所有制度。综上，新中国建立之后，第一代向导人致力于构建一个团体所有、统一谋划的农村土地制度。从产权经济学角度看，只有明晰的产权加上适度的谋划规模才气到达最大的产出效果，因此，自1959 年起，中共中央就在探索最佳的基本核算单元。

1959 年把基本核算单元界定为生产大队；1960 年以后则下放到生产队，并不停强化生产队对土地的所有权和使用权。但问题在于，以生产队为基本核算单元的这种生产关系仍然不适应生产力生长的需要，详细体现在农民生产努力性低下，农产物供应增长缓慢甚至下降。

团体化21 年间,粮食净征购数增长仅21 % ,棉花收购增长48 % ,食油收购反而淘汰了14 % ,均远低于人口和劳动力增长速度。农业劳均粮食净征购年递减1.09 %，棉花收购年递减0.15 %，食油收购年递减2.69 %。粮、油均由互助化开始时的净出口国变为净入口国。粮食由“一五”时期的年净出口20 亿公斤变为“五五”时期的年净入口70 亿公斤, 为同期年净征购数的16 %。

29 个省市区中, 有11 个由粮食调出省区变为调入省区, 到20 世纪70 年月末期, 只有3 个省能够调出粮食。在这种情况下，土地制度革新已经成为一定。二、土地制度革新与“统分联合的双层谋划体制”的形成与演变 1978 年底，在党的十一届三中全会精神的鼓舞下，安徽省凤阳县小岗村等一批乡村率先突破传统体制，在村内实行了以“包产到户”“包干到户”为主要内容的种种承包责任制，后被中央文件统一界定为“家庭联产承包责任制”“家庭承包谋划”。自此至今，中国农村土地制度革新履历了三大阶段。

归纳综合地看，从20世纪80 年月前半期的5 其中央一号文件，到1993 年的《农业法》和中央11 号文件、1998 年党的十五届三中全会通过的决议、2002 年的《农村土地承包法》、2008 年党的十七届三中全会通过的决议和新世纪以来的12 其中央一号文件等等，政策逐步深化，构建了相对完整的土地制度框架。（一）1978—1993 年：“统分联合的双层谋划体制”形成时期 1979 年9 月通过的《中共中央关于加速农业生长若干问题的决议》中，把“不许包产到户，不许分田单干”，改为“不许分田单干。

除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通未便的单家独户外，也不要包产到户”。正是这一改动，使宽大农民和下层干部看到了制度创新的希望。到1979 年底，全国包产到户的比重已经到达9%。1982 年中央一号文件下发，正式认可了“双包”责任制的正当性。

这个文件还开端论述了“统一谋划”中“统”的内在。1983—1986 年的几其中央一号文件都对“统”和“分”的内在作了越来越明确的界定。1991 年，党的十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步增强农业和农村事情的决议》，把这一体制正式表述为“统分联合的双层谋划体制”，指出“要在稳定家庭承包谋划的基础上，逐步充实团体统一谋划的内容。

一家一户办不了、办欠好、办起来不合算的事，乡村团体经济组织要凭据群众要求努力去办”。1993 年3 月《宪法》修正案正式把这一体制纳入宪法。

同年7 月2 日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次集会通过《农业法》，第五条指出：“国家恒久稳定农村以家庭承包谋划为基础、统分联合的双层谋划体制”。至此，农村基本谋划制度正式确立。（二）1993—2008 年：土地承包谋划权稳定时期 1984 年中央一号文件划定：“土地承包期一般应在十五年以上”，而到了1993 年，小岗村等村实行责任制的时间就到达了15 年。因此，1993 年的中央11号文件对承包期限作了进一步划定，即“为了稳定土地承包关系，勉励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年稳定。

”并提倡“增人不增地，减人不减地”，推进了土地承包谋划权的稳定。1998 年10 月召开的党的十五届三中全会总结了农村革新20 年的履历，强调要“恒久稳定以家庭承包谋划为基础、统分联合的双层谋划体制”，“关键是稳定完善土地承包关系”。2002 年，《农村土地承包法》出台，其第四条为：“国家依法掩护农村土地承包关系的恒久稳定。

”从而把土地谋划权的稳定上升到执法职位。2007 年出台的《物权法》把土地承包谋划权界定为用益物权，进一步强化了土地承包谋划权的执法职位，从产业权角度保障了农村基本谋划制度的稳定。

（三）2008 年以后：“恒久稳定”和土地制度的动态稳定时期 所谓动态稳定指土地承包谋划权在流转中实现并促进农村基本谋划制度的稳定。实际上，早在1984年，中央一号文件就“勉励土地逐步向种田能手集中”。1993 年中央11 号文件、2008 年中共十五届三中全会、2002 年《农村土地承包法》等，都有勉励土地流转的内容。

但从现实中看，农村团体对农户承包土地“小调整”以及团体侵犯农户承包谋划权等现象依然存在，农民不能放心流转土地。因此，2007 年之前，土地承包谋划权流转面积占家庭承包谋划总面积的比例始终比力低，2007 年才到达5.2%。因此，农村土地承包谋划权的稳定和固化已经成为现实中的迫切需要。

因此，2008 年召开的党的十七届三中全会指出：“赋予农民越发充实而有保障的土地承包谋划权，现有土地承包关系要保持稳定并恒久稳定”。第一次提出“恒久稳定”问题，在政策上强化了这种稳定性；2009 年中央一号文件强调在此基础上“抓紧修订、完善相关执法法例和政策”，落实“恒久稳定”政策。现在，《农村土地承包法》正在修订，其焦点内容之一就是体现“恒久稳定”精神。而农村团体土地所有权和农户承包谋划权简直权、挂号、颁证正是为实现“恒久稳定”作准备。

2008 年以来，以“恒久稳定”为焦点内容的一系列农业政策的实施，给宽大农民吃了一颗“放心丸”，土地转出和转入的努力性都大为提高。到了2015 年底，全国家庭承包谋划耕地流转面积4.43 亿亩，占比达33.3%；转出农户6542.1 万户，占家庭承包农户总数的28.4%。④流转促进了土地承包谋划权的动态稳定。

现实中，农村土地至少具备三种权利，一是所有权，属于农村团体所有。二是承包权，属于农村团体成员所有。三是谋划权，农村团体成员承包土地后，自然获得了谋划权，二者是合一的，但当他把土地流转出去时，他就失去了谋划权，而转入者则获得了相应的谋划权。因此，土地的三种权利在现实中是分散的。

但《农村土地承包法》中，承包谋划权则是一个观点，没有离开。为相识决这一执法和实践的矛盾问题，2014年中央一号文件提出了“三权分置”的政策思路，进一步促进了农村土地制度的动态稳定。这一重大政策创新不仅要体现在正在修订的《农村土地承包法》中，中央层面也要出台相应的政策文件。

从现实中看，土地承包谋划权的稳定深受农民的接待，也是粮食生产“十二连增”、农民收入“十二连快”的基础。三、农村土地制度的完善：问题与趋势 土地制度是现代农业制度体系中最基本也是最焦点的内容，因此，土地制度必须能够满足现代农业生长的需要。当前，中国农业生长到了一个前所未有的关键时期。作为人口大国，农业作为一个工业具有公益性特点，必须保证一定的主要农产物自给率，作为农业大国，农业工业又具有一般工业的特点，即需要通过市场来实现自己的价值，要不停提高市场竞争力，包罗国际市场竞争力。

这就要正确处置惩罚政府和市场的关系。（一）存在的主要问题 当前，土地制度革新遇到了前所未有的挑战，主要体现在以下四大方面。

第一，“恒久稳定”的实现问题。党的十七届三中全会明确指出，“现有土地承包关系要保持稳定并恒久稳定”，可以明白为家庭承包谋划的制度“恒久稳定”和“二轮”承包后的地块以及相应的责、权、利“恒久稳定”。后者涉及一系列详细问题或者操作性问题，例如，由于“二轮”承包时农村税费肩负比力重且基本上按土地面积平均分管，许多地方在详细操作时都隐瞒了农户承包的实际面积，这在土地承保证理上是没有问题的，但要实现《物权法》所界定的“用益物权”，即产业权就有问题了。

这就必须对农户的承包土地举行重新丈量、挂号、确权、颁证，这项事情现在已经在全国规模内全面推行。只有土地面积和承包关系弄清楚了，才气“确实权，颁铁证”，才有可能实现“恒久稳定”。固然，如何实现“恒久稳定”，农村团体和承包户之间是否需要签订第三轮承包条约，以及条约的期限是多长，则是2023 年（从1993 年第二轮承包开始算起）前后必须解决的问题。

但无论如何，这次农村承包地确权、挂号、颁证就应该成为“恒久稳定”的起点，否则，这次泯灭人力、物力庞大（全国平均每亩确权成本60 元人民币）简直权事情岂不是白做了？ 第二，土地细碎化和规模谋划之间的矛盾难以解决。土地是农民最基本的生产资料，土地的分配首先要体现公正性，因此，各地在承包时多数接纳了按人头平分土地的“均田制”，即在土地按优劣分级之后，把每一品级的耕地平均分配给每一户村民，这样，同一团体组织内部的每一个农户都拥有各个品级的土地，其效果就是每一片土地都被分成许多小块，每户的耕地都散落在差别的地块上。农村革新以来，随着人口的增长，农地细碎化水平日益严重。1997 年，全国第一次农业普查效果讲明，我国90%以上农户的农地谋划规模在1 公顷以下，这些农户谋划的农地占全国的79.07%。

至2006 年全国第二次农业普查，我国农地谋划面积不足1 公顷的农户数量比重高达92%，全国农地总面积的84.8%由这些小农户疏散谋划。⑤分配方式的公正性导致了土地使用效率的低下，即公正和效率的矛盾。2008 年以来，土地流转比例的不停提升在一定水平上缓解了这对矛盾，但正是由于小规模的分户承包，使得土地流转一直处于不稳定状态，流转期限一般为1 到3 年，严重影响了新型谋划主体的发育。

第三，“统分联合”中“统”的作用发挥不足，社会化服务体系的供应严重滞后。现行土地制度的内在是“统分联合”，统和分是两个方面的内容，缺一不行。早在1983 年中央一号文件就指出：“以分户谋划为主的社队，要随着生产生长的需要，根据互利的原则，办妥社员要求统一办的事情。”1991 年，中共十三届八中全会指出：“要在稳定家庭承包谋划的基础上，逐步充实团体统一谋划的内容。

可是，由于在革新初期更多地强调分，许多生产队甚至连每一头牛、每一个农具都分到了农户，致使绝大部门农村团体基础没有为农户服务、行使“统一谋划”职能的资源。⑥因此，1991 年国务院下发的《关于增强农业社会化服务体系建设的通知》中指出：“农业社会化服务的形式，要以乡村团体或互助经济组织为基础，以专业经济技术部门为依托，以农民自办服务为增补，形成多经济身分、多渠道、多形式、多条理的服务体系。”在行使“统一谋划”的基础组织中加进了“互助经济组织”。2008 年召开的中共十七届三中全会进一步指出：“统一谋划要向生长农户团结与互助，形成多元化、多条理、多形式谋划服务体系的偏向转变，生长团体经济、增强团体组织服务功效，培育农民新型互助组织，生长种种农业社会化服务组织，勉励龙头企业与农民建设精密型利益联络机制，着力提高组织化水平。

”从而把行使“统一谋划”职能的组织扩展到了互助经济组织农业工业化龙头企业和种种农业社会化服务组织。但只管如此，社会化服务体系的供应还是远远不能满足现代农业生长的需要。第四，许多理论问题没有弄清楚。

好比，2014 年中央一号文件提出农村土地所有权、承包权、谋划权“三权分置”，农经界认为这是重大理论创新，有利于土地流转，有利于实践的生长；但法学界则认为在法理上说不通，尤其与《物权法》相抵触。那么，究竟是实践堕落了还是理论或执法有问题？需要不需要修改相关执法？如果需要，怎样修改？等等。这些问题都需要认真研究，并把研究结果融入相关执法之中，用以指导实践。（二）生长趋势 在“十三五”以及未来一段时期内，中国农村土地制度将会出现出如下三大生长趋势，认真研判这些趋势，会对相关政策的制定提供依据。

第一，农村基本谋划制过活趋完善。体现在土地制度上，就是土地承包关系越发稳定。不管第二轮承包到期后“恒久稳定”如何体现，可以肯定的是，随着农村土地简直权、挂号、颁证，“十三五”以及以后时期，农村土地承包谋划会越发稳定。

“确实权、颁铁证”以后，农户和团体之间的承包关系（包罗承包地块、面积等）都不会再发生变化，“增人不增地，减人不减地”将会在全国规模内酿成现实。一个简朴的理由是，这次全国规模内简直权、挂号、颁证，不仅给农民发表了具有执法效力的新的土地承包权证和谋划权证，内有越发明确的土地面积数和“四至”图示，对宽大农村干部、农民都是一次实实在在的基本制度教育，他们不愿意变，也不能变。只有承包关系稳定了，那些在都会有稳定职业和收入的农民工才有可能接纳有偿或其他方式退出土地承包谋划权甚至团体成员权。

现在，一些地域正在举行这方面的试点，预计“十三五”期间会总结出试点结果，形成相应的政策。第二，新型农业谋划主体和微型家庭农场并存。停止2015 年底，全国家庭承包谋划耕地流转面积4.43 亿亩，占比达33.3%。

就人多地少的国情而言，这一流转比例并不低。但毋庸讳言，这些年土地流转比例的大幅度提高与地方政府的事情力度大有关，许多地方对转出和转入方都有一定额度的补助，因此，这样的结果很难持久。进入经济生长新常态，地方财政可能会不像已往那么宽裕，补助的数额呈下降趋势。

而主要农产物价钱的颠簸（如玉米价钱下降）又使相当一部门土地转入者发生退回土地的意愿。但对于土地流转而言，承包谋划权的进一步稳定又是“利好”的。这几方面因素的综合，可以预料，“十三五”期间，土地流转的比例可能会出现出稳定的态势，即保持1/3 左右的流转比例，既不会大幅度提高，也不会大幅度下降。

可是，由于土地承包谋划权的稳定性增强，通过土地流转而形成的新型农业谋划主体在“十三五”期间会处于稳态生长阶段。但我们应该看到，由于中国人地关系的特殊性，以及农业工业的特殊性，在土地流转和新型谋划主体生长的同时，一大批小规模专业农户——也可称之为“微型家庭农场”——也将保持着旺盛的生长态势。这些“微型家庭农场”不行能直接面临市场，而一定会以组成农民互助社的方式到场市场竞争。

固然，在近2 亿农户中，也会有一些农户不愿意放弃耕作的兴趣，会以高度兼业化、副业化的方式谋划着自己承包的全部或部门土地，他们当中的一部门可能会加入互助社，到场市场竞争，但农业收入对于他们而言是微不足道的。这三类农户的分化，在“十三五”末期将见分晓。

对于中国农业现代化而言，只有前两类农户才是真正的主体，他们也是中国商品农产物供应的主体，是中国农业到场国际市场竞争的主体。第三，新型农业社会化服务体系日趋完善。

新型社会化服务体系是土地制度的派生制度。中外农业生长实践证明，专业化水平越高，就越需要完善的社会化服务。

从现实中看，不仅“微型家庭农场”需要社会化服务，那些规模较大的家庭农场和农民专业互助社都需要社会化服务。在山东等地，已经泛起了专门为农民专业互助社服务的组织，如专门为养猪业互助社提供防疫、抓猪甚至饲养方案的专业组织，固然，这类组织未必注册成为正式机构，但却实实在在地为互助社提供专业化的服务，没有这样的服务，互助社很难正常运行。遍布全国的农机互助社也在为这些规模不等的谋划主体提供服务，使他们能够节约购置农业机械所需的用度。

中共十七届三中全会指出：“加速构建以公共服务机构为依托、互助经济组织为基础、龙头企业为主干、其他社会气力为增补，公益性服务和谋划性服务相联合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。”这也是农村革新和生长在“十三五”期间的重要任务。

在这个意义上，我们可以说，中国农村土地制度的特色就在于它派生出了健全的农业社会化服务体系。（三）对土地制度问题的讨论 土地制度是农村制度体系的焦点，向来就是学术界讨论的最热烈的领域之一。

现实中，国家选择了团体所有制，但关于私有制和国有制的讨论一直在举行着，这些讨论只管看法各异，但对于完善农村土地团体所有制都是有益的。第一，关于农村土地私有化问题的讨论。自20 世纪80 年月初期农村革新以来，有关土地私有化的声音一直存在，尤其是一些外洋经济学家一直坚持这个看法。中共十七届三中全会提出农村土地承包谋划权“恒久稳定”以来，一些学者又开始重提这个看法，甚至认为“恒久稳定”就是变相的私有。

怎样认识这个问题呢？首先，任何国家的土地制度都是在相应的历史配景下形成的，是历史和现实相联合的产物。20 世纪80 年月初期农村革新，是在已经实行了20 多年的人民公社的框架内举行的，而且最初大多数存在实行的是“小段包工”“包产到户”等形式的微调，最终落实到“包干到户”，“交够国家的，留足团体的，剩下的全部是自己的”，而且还由于政治的原因名之曰“家庭联产承包责任制”，这一名称直到1998 年召开的中共十五届三中全会才改为“家庭承包谋划制度”。在革新之初，农民并没有想到要改回新中国建立初期的土地私有制，否则，就有可能引起庞大的社会动荡。

其次，土地私有并不能提升土地使用的效率。有的学者认为，实行农村土地私有化，可以增加农地产权的流动性，促进农村劳动力在城乡之间更有效的设置，极大地提高土地的使用效率，还可以为农民提供更为有效的社会保障，是加速都会化历程的最佳方案。但中国已有数千年实行土地私有制的历史，土地效率恰恰在革新开放以后，在团体所有制下才迅速提高，足以说明这一假说是不建立的。而土地团体所有制如何实现，则是另外一个问题。

再次，现行土地制度有利于发挥团体和农户两个条理的努力性。即既能够发挥农户“分”（组织生产运动）的努力性，又能够发挥团体“统”（社会化服务）的努力性。中共十八届三中全会提出“坚持农村土地团体所有权，依法维护农民土地承包谋划权，生长壮大团体经济”，“保障农民团体经济组织成员权利，努力生长农民股份互助，赋予农民对团体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继续权”。

土地是农村团体经济的重要组成部门，生长农民股份互助，包罗土地互助。尤其是2014 年中央一号文件提出农村土地“三权分置”以后，现实中已经泛起了大量的土地股份互助社，在不改变农户承包权的前提下，实现谋划权的重新整合，能够极大地提高土地使用效率。第二，关于农村土地国有化问题的讨论。

20 世纪80 年月中期农业生长从高速进入中低速以后，学术界开始对农村土地的所有制问题举行反思，“国有永佃制”即在这一时期提出的。有学者认为，由于土地资源的特殊重要性及其在我国的极端稀缺性，实行土地国有化才便于国家对土地资源的高效治理，而如果不建设永佃制，现行的农村土地承包制度的病疾就难以消除。

近期有学者认为，土地永佃制度不仅有利于明晰和稳定农地产权，推动土地的自由流转，有利于国家对土地资源的统一计划和治理，提高农村土地的使用效率，而且“永佃权”作为用益物权的一种，带有私产的性质，因而具有更强的抗第三方侵犯的执法意义，从而可以更好地掩护农民的土地权益。另有的学者进一步设计了“国有永佃制”的生长偏向，即“第一步，家庭承包→国有永佃制（半自耕农占有制）；第二步，国有永佃制（半自耕农占有制）→家庭谋划农场主”。总的来看，学术界关于土地国有化的讨论比力热烈，不像私有化看法那样由于与宪法纷歧致而主要在外洋或者网络上举行讨论。作为一种政策思路，“国有永佃制”的讨论是有益的，但这一看法同样忽视了中国的现实，即土地团体所有实际上意味着本社区（绝大部门为村民小组）的农民配合所有，而承包谋划则意味着在配合所有前提下的疏散谋划。

如果实行国家所有制，只管农民的谋划方式可能稳定，但实际上剥夺了农民对土地的所有权，这在心理上农民是无法蒙受的。而且这一看法中有关从半自耕农抵家庭农场的政策设计思路，实际上在当前团体所有制下已经获得实现，这也说明晰“国有永佃制”是不须要的。（作者：孔祥智，中国人民大学农业与农村生长学院教授、国家生长与战略研究院研究员）泉源:《中国特色社会主义研究》(2016年第4期)。

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